Featured News

Featured Publication

Featured Project

The UPSTREAM project examines the rationale and impact of the mainstreaming of integration governance.

Read More ...

 
 

(In Dutch only)

De integratie van vluchtelingen wordt enorme lokale uitdaging

Na de maatschappelijke aandacht voor de komst van vluchtelingen en de vestiging van asielzoekerscentra, volgt de komende tijd de uitdaging van maatschappelijke integratie van vluchtelingen. Omdat integratie een lokaal proces is, maar ook omdat feitelijk nauwelijks nog sprake is van een nationaal integratiebeleid, zal dit vooral op de schouders van lokaal bestuur komen. Echter, ook gemeenten hebben hun integratiebeleid grotendeels omgevormd in algemeen beleid, en specifieke budgetten zijn grotendeels wegbezuinigd. Het is dus maar de vraag of lokale overheden momenteel voldoende toegerust en voorbereid zijn op de integratie van deze nieuwe migranten. Veel meer dan nieuwkomers die in de jaren ’80 of ’90 naar Nederland kwamen, zullen de vluchtelingen van nu op zichzelf zijn aangewezen om van hun vlucht naar Nederland ook daadwerkelijk een succes te maken.

 Mythe van tijdelijkheid

Naar schatting zal Nederland in 2015 ruim 30.000 asielzoekers ontvangen. Uiteraard zal een deel van de asielverzoeken worden afgewezen en zal een aantal asielzoekers ondanks alles toch zelf terugkeren. De migratiegeschiedenis leert echter dat migratiestromen die tijdelijk lijken, dit vaak niet zijn. Denk aan de gastarbeiders die vrijwel allemaal bleven, maar denk ook aan de vluchtelingen in de jaren ’90 die ook in meerderheid zijn gebleven (hoewel in die tijd wel veel meer asielverzoeken werden afgewezen). Bovendien lijkt de situatie in de een aantal van de herkomstlanden van vluchtelingen, zoals Syrië, Libië en Afghanistan, niet bepaald te verbeteren.

Dit maakt van het huidige vluchtelingenvraagstuk een integratievraagstuk in wording. Hierbij spelen taalonderwijs, arbeidsmarkt activering, onderwijs en huisvesting een sleutelrol. Een visie op de integratie van vluchtelingen ontbreekt echter nog. Ongetwijfeld komt dit mede door de huidige focus op opvang, op de voortgaande vluchtelingenstroom zelf, en de instandhouding van de ‘mythe van tijdelijkheid.’ Echter, integratie is een zeer langdurig proces, en daarom is het tijdig investeren in integratie geboden. Activering en oriëntatie op de Nederlandse samenleving biedt ook perspectief voor de vluchtelingen zelf. Niet het aankomen in een nieuwe samenleving, maar het vinden van een plaats in die samenleving is het geijkte eindpunt van een vluchtproces.

Integratiebeleid is nu ‘gemainstreamed’

Het is echter zeer de vraag of het integratiebeleid zoals we dat nu kennen voldoende aanknopingspunten biedt voor de integratie van deze nieuwe groep nieuwkomers. Het afgelopen decennium is het beleid ten aanzien van integratie drastisch veranderd. Deze veranderingen hebben grote implicaties voor het lokale niveau dat, geconfronteerd met deze nieuwe toestroom, nauwelijks middelen heeft om de integratie actief te bevorderen.

Feitelijk zijn budgetten voor integratie vrijwel volledig verdwenen, en is integratie onderdeel geworden van algemeen beleid. Dit betekent dat er niet tot nauwelijks nog specifieke middelen beschikbaar zijn. Daarbij gaat het niet eens zozeer om het doelgroepenbeleid dat het beleid in de jaren ’80 kenmerkte (het ‘etnische minderhedenbeleid’). Het gaat ook om specifieke intensiveringen van algemeen beleid, bijvoorbeeld taalondersteuning in het basisonderwijs, die inmiddels zijn verdwenen.

De inbedding in algemeen beleid wordt ook wel omschreven als de ‘mainstreaming’ van integratiebeleid. Vooral in de jaren 2000 maakte de centrale overheid werk van mainstreaming. Een gedachte achter mainstreaming is dat beleid gericht dient te zijn op de gehele samenleving, en niet op afzonderlijke migrantengroepen. Hier wordt vaak een vergelijking gemaakt met ‘gender mainstreaming’ waarbij sensitiviteit voor ‘gender’ een algemene verantwoordelijkheid werd in plaats van een speerpunt van specifiek beleid. Ook weerspiegelt mainstreaming op het terrein van integratie de toegenomen aandacht voor de integratie van de tweede en derde generatie van migranten, met name Turkse, Surinaamse, Marokkaanse en Antiliiaanse migranten. Hierbij gaat het per definitie om in Nederland geboren en getogen burgers die bereikt worden door algemeen beleid op het terrein van onderwijs, arbeidsmarkt en huisvesting.

In de praktijk hangt mainstreaming echter vaak samen met budget beperkingen. In feite heeft de (vooral centrale) overheid zich het afgelopen decennium steeds verder teruggetrokken uit het domein van integratie. Ook wijst onderzoek op het risico dat onder het mom van mainstreaming de verantwoordelijkheid voor integratie ‘verwatert.’ Het wordt dan steeds moeilijker om een coherente en consistentie ‘visie’ op integratie uit te stralen en te voorkomen dat beleidsmaatregelen op diverse terreinen elkaar tegenspreken. Onderzoek laat zien dat, in vergelijking met onder meer gender mainstreaming, er op het terrein van integratie niet tot nauwelijks sprake is geweest van het ontwikkelingen van algemene sensitiviteit voor integratie in de samenleving.

Een lokale uitdaging: een realistisch perspectief op integratie

Juist gegeven het grotendeels ontmantelde integratiebeleid, ligt er een belangrijke uitdaging voor het lokaal bestuur om aan vluchtelingen een realistisch perspectief op integratie te bieden. Het lokale niveau, met name dan de steden, is ook het meest gepaste niveau om integratie te bevorderen. Dat is waar migranten naar school gaan, werk vinden, contact maken met buurtbewoners, etc. Bovendien biedt inbedding van integratie in lokaal beleid mogelijkheden om recht te doen aan de grote mate van ‘diversiteit’ in migratie gerelateerde diversiteit; er zijn vaak erg grote verschillen tussen steden in de specifieke integratie uitdaging waarvoor deze zich gesteld zien; integratie vormt een heel andere uitdaging in Enschede dan in Groningen.

Er is een aantal maatregelen die gemeenten kunnen nemen om tot een vernieuwing te komen in het integratiebeleid. Zonder terug te vallen in een geïnstitutionaliseerd doelgroepenbeleid zoals we dat in de jaren ’80 van de vorige eeuw hebben gekend, zijn er diverse maatregelen die feitelijk een tijdelijke intensivering van algemeen beleid behelzen, gericht op de specifieke toestroom waarmee gemeenten zich momenteel geconfronteerd zien.

Taalverwerving is een sleutelfactor in integratie. Dit geldt wellicht bijzonder voor Nederland omdat in tegenstelling tot sommige andere Europese landen er hier niet van uit kan worden gaan dat migranten reeds kennis hebben van de taal. Investeren in taal heeft dan ook prioriteit, en zou eigenlijk vanaf dag 1 in het asielzoekerscentrum dienen te gebeuren (recentelijk heeft de Tweede Kamer daartoe ook een motie aangenomen).

Taal hangt erg samen met inburgering. Inburgering is momenteel gestoeld op een principe van individuele verantwoordelijkheid, waarbij de migrant zelf de voorbereiding uitstippelt en ook financiert. Deze benadering is geïnspireerd op de familiemigranten die in de jaren ’00 de voornaamste categorie in deze inburgeringsprogramma’s vormden en per definitie iemand (de ‘referent’) hebben in de Nederlandse samenleving die hulp, kennis en middelen ter beschikking kan stellen. Het is echter zeer te betwijfelen of dit in gelijke mate uitpakt voor asielzoekers, die uiteraard vaak geen ‘referent’ in de Nederlandse samenleving hebben. Er bestaat wel een regeling die asielzoekers die binnen een bepaalde termijn het inburgeringsexamen halen, hun geld terug te geven. Het is echter de vraag hoeveel asielzoekers dit halen.

Activering op de arbeidsmarkt vormt het hart van het integratieproces (voor de meeste migranten). Het is zowel van groot belang voor het toekomstperspectief en welbevinden van de migrant zelf, als voor maatschappelijke beeldvorming. Hoewel zeker niet overdreven moet worden met welk opleidingsniveau Syriërs en Afghanen naar de Nederlandse samenleving komen, zitten er relatief geschoolde migranten tussen. Echter, ook naar ongeschoold werk is in de Nederlandse samenleving nog altijd veel vraag (denk maar aan de sectoren die veel arbeidsmigranten aantrekken uit b.v. Polen).

De uitdaging op dit terrein is het bij elkaar brengen van het nieuwe aanbod met de vraag op de arbeidsmarkt. Dit kan bijvoorbeeld door mogelijkheden voor werk-stage combinaties te verruimen waardoor asielzoekers sneller toenadering kunnen zoeken tot die arbeidsmarkt. Erkenning van diploma’s is een andere belangrijke voorwaarde voor activering. De rol die de overheid hier kan spelen is, althans formeel bekeken, uiteraard beperkt. Echter, in het kader van de moderne ‘governance’ gedachte, kunnen (lokale) overheden weldegelijk een faciliterende rol spelen in het bij elkaar brengen van vraag en aanbod. Lokaal leiderschap en creatieve en ad-hoc maatregelen lijken daarbij gepast.

Onderwijs is een andere sleutelsector op het terrein van integratie. Enerzijds kan het hierbij gaan om vormen van volwasseneneducatie, bijvoorbeeld in de vorm van omscholingscursussen. Denk aan een Libische loodgieter die graag op de Nederlandse arbeidsmarkt actief zou willen worden, maar hiertoe nog niet over de nodige certificaten beschikt. Door heel specifieke omscholingsprogramma’s aan te bieden kan zo alsnog vraag en aanbod bij elkaar gebracht worden.

Anderzijds gaat het hierbij om taalondersteuning in primair en secundair onderwijs. De (ruime) middelen die in het verleden hiertoe beschikbaar waren, zijn vrijwel volledig verdwenen. Ook in het kader van de komst van steeds meer kinderen van Poolse komaf in het primair onderwijs is reeds gebleken dat de afwezigheid van dergelijke middelen tot problemen kan leiden. Juist hier blijkt dat bij de toestroom van een kersverse eerste generatie migranten, nu bijvoorbeeld de Syriërs, dat specifieke maatregelen om de stap van thuistaal naar Nederlandse taal te maken, onontbeerlijk.

Tenslotte de sector huisvesting. Dit begint eigenlijk al bij de vestiging van AZC’s, die ontmoeting en toenadering tot de Nederlandse samenleving centraal zouden moeten stellen. Het is dan ook geen goede zaak dat veel AZC’s feitelijk buiten bewoonde kernen gevestigd zijn. Daarnaast gaat het om een solide doorstroom naar sociale woningaanbod in plaatsen waar asielzoekers ook toegang hebben tot aanbod van banen. Omdat in stedelijke gebieden doorgaans ruimere toegang is tot banen maar het sociale woningaanbod beperkt is, zijn creatieve maatregelen geboden. Een oplossing kan liggen in het ontsluiten van leegstaande kantoorpanden, vooral wanneer deze in of tegen woonwijken gelegen zijn. Dat biedt een snelle oplossing. Kanttekening is wel dat een dergelijke oplossing tijdelijk zou moeten zijn, om te voorkomen dat alsnog sociale isolatie plaats vindt in een kantoorpand.

De rol van de gemeente in perspectief

Een les uit het verleden van het integratiebeleid is dat men geen overspannen verwachtingen moet hebben van wat overheidsbeleid op dit terrein direct kan verwezenlijken. Integratie laat zich moeilijk sturen, en op veel terreinen is de rol van de staat beperkt. Samenwerking met bijvoorbeeld bedrijfsleven, woningcorporaties en arbeidsbemiddelingsbureaus ligt dan ook voor de hand. Publiek private initiatieven kunnen een breder effect hebben op maatschappelijke activering, maar ook op beeldvorming.

Echter, dit mag geen excuus zijn voor centrale en decentrale overheden om weg te kijken. Juist nu we zo duidelijk een nieuwe groep zien aankomen en we inmiddels vrij goed weten wat wel werkt en wat niet werkt op het terrein van integratie, is het noodzaak om tijdig een gepast beleid op te tuigen. Daar zullen ook middelen voor nodig zijn. In Duitsland heeft de nationale overheid al ca. 6 miljard Euro vrijgespeeld ter bevordering van opvang en integratie op lokaal en regionaal niveau. Onvermijdelijk zal een dergelijke vraag ook in Nederland gaan opkomen.

Het uitblijven van investeringen in integratie kan ertoe leiden dat men later de rekening gepresenteerd krijgt en er wellicht opnieuw een maatschappelijk debat over integratie nodig blijkt; ‘penny wise but pound foolish.’ Een gepaste aanpak van integratie kan er juist voor zorgen dat migranten een positieve bijdrage aan de samenleving leveren, dat negatieve beeldvorming wordt voorkomen, en dat de Nederlandse samenleving de kansen die de komst van vluchtelingen met zich meebrengt ook optimaal benut.

 

Peter Scholten is universitair hoofddocent bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam